行政機關執法權不能外包 處罰權也不能外包
大街上，多名身著“市容”制服的工作人員圍著一輛自行車，把車上的甘蔗一把一把搬到同樣印有“市容”字樣的一輛小皮卡里。待到車筐被清空后，車主老人呆站在街上，不住號啕大哭。
12月6日，源自江蘇南通的這一視頻引發熱議。該車主的孫女張女士向中國新聞周刊介紹，她的爺爺今年已經73歲了，甘蔗是自家種的，補貼家用。
當晚，事發地三星鎮政府發布聲明稱，涉事的工作人員系當地市容服務外包的公司人員，已暫停該公司工作。
隨后，江蘇南通市海門區委宣傳部就“賣甘蔗老人被粗暴對待”一事發布說明稱，已由區紀委介入調查，由三星鎮政府登門道歉，并將涉事公司列入黑名單。
有當地商戶向中國新聞周刊表示，此前也曾見過上述公司的工作人員對流動攤販采取行政強制措施。不少網友質疑，基層執法權是否可以外包？涉事公司工作人員又是否有權力采取強制措施？
與約定工作要求格格不入
老人坐地痛哭的畫面引發輿論關注。
12月6日，三星鎮政府通報稱，身著保安制服的為三星鎮購買服務的第三方市容公司人員，按合同承擔市容管理相關工作。其現場處置過程簡單粗暴，與約定工作要求格格不入�！皩Υ宋覀兩罡型葱�，同時對相關人員的行為給老人造成的傷害我們深表歉意�！�
據后續披露，涉事公司為江蘇靜通市容管理服務有限公司�，F場群眾錄下的視頻顯示，數名身著“靜通市容”制服的工作人員強行奪走老人車上的甘蔗。
張女士向中國新聞周刊介紹，事發時，她在外地上學，等到視頻在網絡上發酵后，她才得知爺爺的遭遇。
張女士說，她的爺爺今年73歲，家里是農村家庭，以種地為生，其中也包括一些甘蔗。自她記事起，爺爺就經常推著車，載著甘蔗去賣。此時，正是甘蔗成熟的季節，事發地疊石橋就在其家附近。
事發后，上述公司負責人在接受媒體采訪時表示，當地正式的執法人員較少，當天市容管理人員是經多次勸離無效才暫扣了甘蔗。但張女士表示，當時其爺爺剛剛去到事發地，并沒有工作人員多次勸導。
孫女士說，她注意到此事網上流傳有兩段視頻，但僅近景畫面中的被搶者是其爺爺。據新京報我們視頻報道，當日一小時內有兩名老人被扣甘蔗。
12月7日中午，江蘇南通市海門區委宣傳部官方微博@海門發布就此事通報稱，已由區紀委介入調查，對三星鎮負有管理職責的政府主要領導、分管領導、城管中隊負責人、城管片區責任人啟動問責程序；三星鎮政府登門向老人致歉；三星鎮終止與南通靜通市容管理有限公司合作，將南通靜通市容管理有限公司列入黑名單，并根據合同條款對南通靜通市容管理有限公司進行相應經濟處罰；區政府召開全區城管執法人員警示教育會議，深刻吸取教訓，宣傳文明執法、溫情執法。
三星鎮政府一名工作人員向中國新聞周刊表示，如果涉事外包公司的行為涉嫌違法，也會按照程序來調查和處理。
張女士說，目前被沒收的甘蔗已經退還，就三星鎮政府及涉事公司的歉意，他們也表示接受。當時穿制服人員并未對她爺爺動手，其爺爺的精神已經恢復平靜。
據了解，事發后，包括外包“城管”等在內的多位熱心人提供幫助，目前老人的甘蔗已被“秒光”。
當地積極探索城市管理外包
公開資料顯示，三星鎮系遠近聞名的繡品之鄉，近年來曾有“中國家紡之都”的美譽。事發路段為現代大道，旁邊即是知名的中國疊石橋國際家紡城。
位于事發街道的商戶劉女士向中國新聞周刊介紹，他們所在的區域在三星鎮屬于發展前列地區，外來人口較多，門店多，流動商販也多。
因此，當地政府對該區域的秩序管理頗為重視�！八麄儎倎淼臅r候管得更嚴，二三十個人一隊巡邏�！眲⑴糠Q，此前她也曾見過靜通市容工作人員對一些商販采取行政強制措施，“說是暫扣”。
對于此次事件的發酵，另一名商戶高先生表示有些驚愕�！捌綍r這些人還挺規范的，語言上也沒有太極端或過激，但這一次確實太過分了�！�
據了解，自2018年以來，南通市政府即在積極探索執法與管理分離，引入社會力量參與城市管理。2019年4月，南通廣播電視臺報道稱，“現在全區有7個街道實施了市容秩序管理服務外包，共有13個服務外包項目在運作，市容市貌得到顯著改善�！�
崇川區城管局相關負責人在接受上述媒體采訪時表示，聘請的服務外包公司將主要承擔城管部門宣傳教育、文明勸導、幫助服務等職責，而城管執法人員則專門負責行政處罰等涉及公權力的工作。
海門區政府的官方網站上，也曾發布文章贊揚一名靜通市容隊員勇扶倒地老太太的事跡。
企查查資料顯示，江蘇靜通市容管理服務有限公司成立于2017年7月7日，法人代表為張守鯤，注冊地在三星鎮，所屬行業為公共設施管理業，經營范圍包含：城市亂涂、亂畫、亂扔雜物、亂倒渣土、亂貼小廣告的市容管理服務；城市市容協調檢查服務等。
三個月后，該公司在2017年10月10日以1188萬元中標了江蘇海門工業園區管理委員會園區市容環境衛生日常管控項目采購項目。
今年4月，該公司又中標南通市海門區人民政府海門街道辦事處采購2021-2024年市容服務外包項目，囊括此次事發地所在路段。
南通市政府采購網披露的委托管理協議書顯示，雙方的委托服務期限自2021年5月1日起至2024年4月30日止，合同總標的為24371200元，經考核后逐年簽訂。
協議聲明，雙方的委托內容包括區域范圍內的跨門店營業、亂設攤、亂堆放、亂拉掛、臨街胡亂建、亂涂寫（亂張貼等）、“亂設廣告”、餐飲行業油煙日常管理、商鋪或單位門責簽約后的督查等市容環境衛生的日常管理工作�；驹瓌t包括配合城管執法。
協議還提到，承包單位必須要有一定資格，必須提供本項目所有用工人員的身份證、資格證書（如外來人員居住證、從事運輸車輛駕駛員的相關崗位技能證書、交納保險金等）復印件。
中國新聞周刊注意到，兩個月后，上述公司再度中標海門區海門港新區管理委員會采購市容日常管控服務項目。
就上述問題，中國新聞周刊嘗試聯系江蘇靜通市容管理服務有限公司負責人，但其電話始終未能接通。
律師：執法權不能外包
近年來，開展服務外包被視為解決城市管理難題的一項舉措。目前，上海、深圳等城市都采用了這種市場化運作方式。今年6月，青島本地媒體發文介紹，當地已建成128支“外包服務隊”，包括人員4900余人。
但這一模式，也帶來不少爭議。今年3月，浙江省桐鄉市一位“市容巡查”人員對沿街商販發表“不執行便格殺勿論”的言論便造成了很大的負面影響。
此次事件，也引發公眾對于城市管理服務外包的關注和討論：基層執法權可以外包嗎？外包人員有多大的權限，是否可以采取行政強制措施？
陜西恒達律師事務所高級合伙人、知名公益律師趙良善向中國新聞周刊介紹，市容監管屬于一種行政執法，執法權是法律授予的，應由國家工作人員實施，其他任何單位或個人無權執法，所以行政機關執法權不能外包，行政處罰權也不能外包。允許外包的是城市公共服務，不具備執法色彩的內容，比如，城市保潔、綠化、對影響市容市貌的行為進行勸阻引導等。
趙良善表示，該市容公司工作人員屬于協助提供城市公共服務的普通員工，非國家工作人員，其工作職責是合同范圍內服務內容，并不具備執法權，履行職責應當限于雙方合同約定的服務范疇。涉事人員搶奪甘蔗的行為超出了其職責范疇，或已涉嫌違法。
上海大邦律師事務所律師丁金坤也向中國新聞周刊表示，根據《行政處罰法》及《行政強制法》相關規定，行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施，但行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。
“行政機關是依法行政。對于行政執法，無論是行政強制，還是行政處罰，須行政機關自己履行其法定職責。必要時候，行政機關的委托行政，須有法律、行政法規或規章的事先授權，不可擅自委托�！倍〗鹄しQ。
